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導讀

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央以更大的決心和氣力加強評估問效、督促檢查工作，推動全黨形成旗幟鮮明講政治、雷厲風行抓落實的局面。習近平總書記強調(diào)，從制度上明確責任，強化監(jiān)督問責，確保令行禁止；在決策實施效果方面，注意評估反饋，建立有效的反饋和評估機制，提出改進建議。黨的十九屆四中全會上總書記進一步提出，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要強化決策執(zhí)行、評估、監(jiān)督，加強對黨的重大決策部署貫徹落實情況的監(jiān)督檢查。

為更好地貫徹落實習近平總書記重要指示批示和黨中央、國務院決策部署，加強評估理論探索、交流工作實踐，國家發(fā)展改革委評估督導司與中國國際工程咨詢有限公司聯(lián)合創(chuàng)辦了交流刊物《評估督導情況交流》?，F(xiàn)將有關內(nèi)容在“中咨研究”公眾號上予以公開，擴大交流范圍，期望以創(chuàng)作積淀思考、以交流觸發(fā)思辨、以文字凝聚共識，助力評估督導工作進而有為、行穩(wěn)致遠！

古今中外不同政治制度、行政體制都有各自推動行政決策落地實施、調(diào)整完善的制度與辦法，這些都是評估督導工作可以參考借鑒的寶貴經(jīng)驗。本文將對我國長期以來開展的評估督導工作作一個簡要的梳理與介紹，以此從縱向和橫向上深刻把握新時期發(fā)展改革評估督導工作的方向。

一、我國歷史上的督查工作

我國自秦漢以來都設有負責督查工作的機構(gòu)，保障統(tǒng)治者施政的督促落實，歷經(jīng)幾千年發(fā)展，形成了一套內(nèi)容豐富、組織嚴密的督查制度體系。秦漢時期，在中央設御史府，地方設監(jiān)御史、部刺史，由中央政府派出；唐朝時期中央督查機構(gòu)稱御史臺，下分臺院、殿院、察院三院，在地方劃分十五道監(jiān)察區(qū)，設監(jiān)察御史；明清時代中央設都察院，設六科對六部政務實施督催，在各地設巡按對地方工作進行督查。督查工作的具體形式，一是奉旨督查，由監(jiān)察御史、巡按等受皇帝指派檢查詔令貫徹落實情況，這是我國古代督查最基本的形式，歷朝都有相關記載；二是刷卷督查，元代以來稱之為“照刷磨勘”，定期檢查各衙門卷宗，檢查工作中有無拖延、疏忽、隱瞞等現(xiàn)象，從而揭發(fā)和糾正各種弊端，并作為官員升遷降黜的依據(jù)；三是催報督查，對中央發(fā)布的詔令未能按時完成的衙門，由督查部門督促完結(jié)，并上報結(jié)案注銷。

二、改革開放以來評估督導工作取得顯著進展

新中國成立后，計劃經(jīng)濟時代雖然也有對計劃執(zhí)行情況的檢查和總結(jié)，但都是簡單化、指令性的。真正現(xiàn)代意義的評估與督導工作，特別是以評估結(jié)論為依據(jù)開展督導、以督導促進評估意見的實現(xiàn)，可以追溯至20世紀80年代。

（一）基本歷史脈絡

第一階段：隨著改革開放，宏觀調(diào)控體系的逐步建立，一些部門、領域開始對重大決策、政策和工程項目的執(zhí)行情況開展事中事后評估評價和督促落實，評估督導工作逐漸成為相對獨立的行政事項。1990年1月，中共中央辦公廳在全國省區(qū)市黨委秘書長座談會上，正式使用了“督查”這一概念，統(tǒng)一了過去通常用的催辦、督辦、查辦等提法。

第二階段：本世紀以來，伴隨依法行政的全面推進和宏觀調(diào)控體系的不斷完善，對重大決策和政策的評估督導逐步成為法定事項。2002年，國務院《全面推進依法行政實施綱要》規(guī)定，規(guī)范性文件應當定期開展實施評估與監(jiān)督檢查。價格、土地、產(chǎn)業(yè)、就業(yè)政策成為率先開展系統(tǒng)化評估的重點，第三方評估機構(gòu)不斷涌現(xiàn)，不少企事業(yè)單位、各級發(fā)展研究中心、高等院校及民間機構(gòu)開始接受政府委托開展評估工作。督查工作逐步實現(xiàn)常態(tài)化，由過去的專項查辦拓展到?jīng)Q策督查、督查調(diào)研、綜合反饋、管理考核等各個方面。

第三階段：黨的十八大后，評估督導工作進入全面快速發(fā)展階段，特別是推進“放管服”改革以來，各部門、各地都將評估和督導作為加強事中事后監(jiān)管的重要手段，開展了大量評估與督導工作。2017年3月施行的《中國共產(chǎn)黨工作機關條例》，明確提出黨的工作機關應當建立有效的督查、評估和反饋機制；2017年國務院修訂《規(guī)章制定程序條例》，對評估的論證、組織和成果運用作出了明確規(guī)定；2019年《重大行政決策程序暫行條例》（國務院令713號）提出，決策機關應當對執(zhí)行情況進行督促檢查，開展決策后評估，評估結(jié)果作為調(diào)整重大行政決策的重要依據(jù)。

（二）國家發(fā)展改革委的事中事后評估督導工作

國家發(fā)展改革委事中事后評估督導工作起步于上世紀80年代末，首先產(chǎn)生于工程項目領域。原國家計委陸續(xù)組織開展對第一批國家重點投資建設項目的后評價，1998年，對“八五”期間建成投產(chǎn)的400多個大中型工程項目進行了全面后評價，項目后評價逐步成為總結(jié)重大項目建設經(jīng)驗、提高項目決策水平的重要方式。同時，隨著“放管服”改革、項目審批權限下放，利用重大項目庫等對重大建設項目和中央投資項目開展事中事后監(jiān)管成為推進項目規(guī)范實施的常規(guī)手段。

在戰(zhàn)略規(guī)劃方面，2003年，首次對國家“十五”計劃綱要開展中期評估，2005年，國務院出臺《關于加強國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》，明確提出實施規(guī)劃評估制度，評估結(jié)果作為修訂規(guī)劃的重要依據(jù)，“十一五”“十二五”“十三五”期間對發(fā)展規(guī)劃的評估工作逐步完善，最終形成了對五年規(guī)劃綱要開展“年度監(jiān)測評估+中期評估+總結(jié)評估”的事中事后評估體系。

在重大政策方面，國家發(fā)展改革委越來越重視通過實施評估檢驗政策效果、通過監(jiān)督檢查推動政策落地，近年來，組織了對多項改革方案的實施情況評估。許多重大政策直接在文本中規(guī)定評估督導相關條款，經(jīng)梳理，“十三五”期間國家發(fā)展改革委出臺的128項重大政策中，超過一半明確要求開展監(jiān)測評估、督促檢查等工作。

（三）中央和國家機關評估督導機構(gòu)設置情況

在中央機關層面，中共中央辦公廳下設中辦督查室，負責對中央重大決策、重要工作部署貫徹落實開展督促檢查，做好中央領導同志批示、交辦事項的專項查辦；國務院辦公廳下設國辦督查室，負責組織開展重大專項督查，承辦與有關中央機關聯(lián)合開展的督查工作；全國人大各專門委員會都有對法律和有關法律問題的決議、決定貫徹實施情況開展執(zhí)法檢查的職責。

在國家部委層面，審計署專司國家財政收支、重大政策措施貫徹落實情況的審計監(jiān)督，除此之外，其余36個國務院組成部門、直屬特設機構(gòu)、直屬機構(gòu)中，有20個部門（機構(gòu)）單獨設立了職能司局，對本部門職責范圍內(nèi)重大決策政策和重大事項開展評估、評價、監(jiān)測、檢查、督導、督查等相關工作。其中，發(fā)展改革委、財政部、科技部等8個部門的單設司局兼具評與督兩方面職能。

表1 國務院部門評估督導相關機構(gòu)設立情況

中央直屬事業(yè)單位層面，國務院發(fā)展研究中心各內(nèi)設專業(yè)部門都有公共政策評估職能，長期以來受黨中央和國務院委托開展了大量評估工作，部分國家部委也設立了專門從事政策評估的直屬事業(yè)單位，如科技部的國家科技評估中心、教育部的中國教育政策評估研究中心等。

三、深刻把握新時期發(fā)展改革評估督導工作的方向

2018年黨和國家機構(gòu)改革明確要求發(fā)展改革委貫徹落實黨中央方針政策和決策部署，組織開展重大戰(zhàn)略規(guī)劃、重大政策、重大工程等的評估督導，提出相關調(diào)整建議。這是首次將“評估督導”職能寫入發(fā)展改革委的“三定”方案，并據(jù)此成立和組建評估督導司。國家發(fā)展改革委黨組多次就開展評估督導工作作出重要指示，指明了新時期發(fā)展改革評估督導工作的方向。

（一）深入理解發(fā)展改革評估督導工作的重大意義

新時期，必須切實提高政治站位，不斷學習領會發(fā)展改革委黨組的指示要求，充分認識評估督導工作的重大意義。首先，評估督導工作是貫徹落實中央決策部署、發(fā)揮更大成效的重要保障，推動“三個重大”一件一件抓扎實、抓深入，破除“中梗阻”，打通“最后一公里”。第二，評估督導工作是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、促進發(fā)展改革工作優(yōu)化完善的重要舉措，成為系統(tǒng)內(nèi)部自我檢視、自我革新和自我完善的關鍵環(huán)節(jié)，建立“評估——反饋——調(diào)整優(yōu)化——再實施”的完整鏈條。第三，評估督導工作是全面推進“放管服”改革、加強事中事后監(jiān)管的重要支撐，推動行政資源逐漸從事前審批轉(zhuǎn)移到事中事后監(jiān)管上來。

（二）找準發(fā)展改革評估督導工作的坐標定位

不同部門、機構(gòu)在開展評估督導工作時都有自己的立場、視角和側(cè)重點，只有立足部門實際、緊扣業(yè)務特點，才能找準自身的坐標定位并精準發(fā)力。從外部看，與審計、財政績效評價側(cè)重于資金的合規(guī)性使用不同，作為出臺戰(zhàn)略規(guī)劃、政策、工程數(shù)量最多的部委，發(fā)展改革委開展評估督導工作應該更加注重評估“三個重大”的政策效果，通過有力督導，確?！叭齻€重大”取得應有的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。從內(nèi)部看，發(fā)展改革委組建專門的評估督導系統(tǒng)，根據(jù)委黨組指示要求對“三個重大”部分事項開展評估督導，既定位于部門內(nèi)部的自我監(jiān)管，又一定程度超然于“三個重大”的起草者和執(zhí)行者，成為一支來自內(nèi)部的外力，使評估督導工作更加客觀、規(guī)范，推動“三個重大”更好地落地實施、更加及時地調(diào)整完善。

（三）在理論、制度與方法上博采眾長和勇于創(chuàng)新

國內(nèi)外評估督導長期實踐中積累了大量理論、制度與方法，都可以批判性地借鑒參考、消化吸收、改進提升。要堅定“四個自信”， 站在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，逐步探索和構(gòu)建符合國情、符合經(jīng)濟社會發(fā)展需要、符合部門職責定位的評估督導理論。加強建章立制，對發(fā)改系統(tǒng)評估督導工作的要求、準則、主體、對象、內(nèi)容、程序、結(jié)果運用等方面作出制度性安排，界定評估督導主體、客體之間權利義務關系與職責邊界，提高工作權威性和規(guī)范性。進一步研究制定對戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、工程、項目的事中事后評估督導操作指南，形成一整套定量與定性、過程與效果、自評與他評、反饋與優(yōu)化的評估督導方法體系，不斷突破傳統(tǒng)工作方法局限，勇于創(chuàng)新和試驗新方式，豐富評估督導“工具箱”，有效降低工作成本、提高工作效率。